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一些地方不規范操作引發風險,PPP政策走向令人關注

PPP:規范促發展 整裝再出發
   來源:   發布時間:2018年07月12日
  近年來,隨著各類PPP項目逐步落地,PPP模式在激活市場活力、促進公共服務提質增效等方面的作用日益顯現。但值得注意的是,推進PPP工作仍存在項目實施不夠規范,能力建設不到位等問題——
  近年來,政府和社會資本合作模式(PPP)在各地迅猛發展。但是,一些地方不規范操作PPP引發的風險也受到了高度關注。
  PPP是不是已在“踩剎車”?如何正確理解PPP的本源和定位,其未來發展方向在哪里?一系列問題,關系著這項重要改革的未來走勢。近日,在中國財政科學研究院主辦、中國財政科學研究院PPP研究所承辦的“PPP治理理念和新規解讀”研討會上,眾多專家學者就PPP的規范與發展展開了熱烈討論。
  科學定位
  作為公共服務供給的一項市場化綜合性改革,面對新形勢,PPP應該如何科學定位?對此,中國財政科學研究院院長劉尚希認為,在政府和社會資本合作領域,不能簡單地把國外做法視為標準,要賦予其中國內涵,形成中國化的政府與社會合作。
  劉尚希表示,我國的政府和社會資本合作正處于政策調整期和規范發展期,有些地方政府、社會資本、金融機構對政府和社會資本合作的一系列政策存在著認識不清、理解不透的情況,甚至產生了一些誤解。“政社合作項目旨在提高公共服務的質量和效率,更好地滿足人民對美好生活的向往。如果企業只想進入這個領域去掙大錢,卻沒有相應的社會責任感,就會難以為繼。公共服務領域不是一個投機的領域,不是一個掙快錢、掙大錢的領域。”
  財政部金融司金融五處處長闞曉西認為,PPP的理念就是要厘清政府、企業、銀行等相關參與主體的關系,構建起一個風險分擔、收益共享的合作機制。在實際操作過程中,要按這個理念和原則去劃分各相關主體的責任義務,重塑可持續的合作關系。
  “一個好的PPP模式,要能有效激發市場的活力,更好發揮政府和社會資本的優勢,實現政府、企業、公眾多方共贏。”財政部PPP中心推廣開發部主任夏穎哲表示,因此PPP應該具備充分競爭、風險分擔和透明公開等特性。
  中國財科院PPP研究所所長彭程表示,從微觀層面來看,PPP模式是一種投融資模式的創新。從宏觀層面來看,PPP是一種治理方式的改革,是促進政府職能轉變的一種有效手段。“只有全面、客觀、理性地認識和操作PPP模式,才能促進這個行業健康、可持續發展。”彭程說。
  正視風險
  近年來,隨著各類PPP項目逐步落地,PPP模式在激活市場活力、促進公共服務提質增效等方面的作用日益顯現。但是,在推進PPP工作中仍存在項目實施不夠規范,能力建設不到位等問題,并引發了一系列風險。“比如,一些地方監管不到位、操作不規范,形成了政府的隱性債務。”劉尚希說。
  闞曉西認為,PPP當前到了激濁揚清的階段,過去一些地方過分依賴和濫用政府信用,將PPP當作一種投融資工具,實際上是沒有充分理解PPP的本質。“社會資本方參與PPP,不能一味盯著政府付費,應積極尋找市場機會,尋求使用者付費和政府付費之外的資源開發利用機會,構建起可持續的商業模式。”闞曉西說。
  國家發改委規劃司城鎮化推進處處長劉春雨認為,PPP是培育發展特色小鎮的一種工具。但是,一些地方政府把一些不具備運營能力的主體邀請過來,用PPP模式一廂情愿地發展自以為有前景的特色產業,可能會產生較大政府債務壓力,企業往往也難以持續運營,進而給地方政府、投資方和當地社會帶來了一系列風險。
  “一些操作不規范的PPP項目,特別是那些游離于PPP綜合信息平臺之外的偽PPP項目蘊藏的風險更加不容忽視。”夏穎哲說。
  據悉,自去年底以來,全國各地開展了PPP項目集中清理工作,截至4月23日,各地累計清理退庫項目1695個,涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個,涉及投資額3.1萬億元。“過去半年,相關部門采取非常有力的措施,擠掉了PPP泡沫,去偽存真,激濁揚清,讓PPP能夠健康可持續發展。”財政部PPP中心副主任韓斌日前表示。
  行穩致遠
  有觀點認為國務院國資委發布加強中央企業PPP業務風險管控的通知是對PPP“踩剎車”。對此,國務院國資委財務監管局副局長侯孝國表示,相關政策不是要對PPP“踩剎車”,而是為了規范PPP業務發展,防范發展過程中的風險,促進PPP業務行穩致遠。
  “各中央企業要對照文件要求,全面梳理已簽約PPP項目,根據發現的風險和問題,及時完善制度、加強管控,提出應對措施,積極協商處置存在風險的PPP項目。”侯孝國說。
  嚴格規范、嚴防風險,對PPP發展具有十分重大的意義。“對于PPP參與方嚴格規范,不僅可以有效遏制一系列亂象,更順應了降杠桿、防風險政策方針對市場的要求。同時,還能夠將PPP的發展引向正軌,為PPP行穩致遠夯實基礎。”遠東宏信有限公司城市公用事業部總經理張葉說。
  在強調規范管理的同時,一系列持續發展PPP的積極信號也在發出。比如,今年3月份,國辦印發國務院2018年立法工作計劃,基礎設施及公共服務領域政府和社會資本合作條例列入其中;4月份,國辦發布對2017年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報,包含了對推廣PPP模式工作有力、社會資本參與度較高的27個市、縣(市、區、旗)予以督查獎勵。
  同時,中央財政出資引導設立的中國PPP基金成立兩年來,投資工作已見成效。據中國政企合作投資基金管理公司投資總監范永芳介紹,截至今年6月底,基金已決策投資110多個項目,覆蓋全國25個省份,承諾投資額約600億元,引導項目總投資額約9200億元。其中,已正式簽約項目承諾投資額約311億元,涉及項目總投資額約4606億元,約占全國已簽約落地PPP項目總額的8.4%。
  下一步如何繼續推進PPP工作?劉尚希認為,目前迫切需要通過科學的政社合作立法,來規范政府、社會資本和相關主體的行為選擇,更好促進政社合作事業健康發展,“立法工作應該突破部門法的思維,有效融合民法、行政法和經濟法,并側重于從行為的角度考慮問題”。
  此外,國家農業綜合開發辦制度研究處處長朱鐵輝認為,推動實施鄉村振興戰略的實施,單純依靠財政投入是遠遠不夠的,必須積極創新金融工具,建立現代農村的金融體系。PPP在農業基礎設施領域具有廣闊的運用空間,關鍵要建立好的機制、搭建好的合作平臺。
發表于《經濟日報》2018年7月12日


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